Il Nuovo codice degli appalti d.lgs.50/2016 : il “ Partenariato “
Il nuovo codice degli appalti individua cinque nuove fattispecie di Partenariato che sono :
la prima, è il partenariato pubblico privato: contratto in base al quale una o più stazioni appaltanti affidano l’esecuzione di lavori, la prestazione di servizi o la disponibilità di beni immobili pubblici ad uno o più operatori economici, riconoscendo un canone periodico o il diritto a riscuotere direttamente gli introiti di un servizio ad utenza esterna. a fronte dei costi di investimento e di gestione, oltre che per attenuare il rischio d’impresa. Il programma triennale dei lavori conterrà l’espressa indicazione degli interventi suscettibili di essere realizzati con questo sistema. Esso potrà avere ad oggetto anche la fattibilità tecnico ed economica e la progettazione definitiva delle opere o dei servizi connessi (art. 180 del Decreto).
La seconda fattispecie piuttosto promettente di questo istituto è descritta nell’art. 151 del nuovo Codice, intitolato “(sponsorizzazioni e) forme speciali di partenariato”: il Ministero dei beni culturali può attivarla, anche mediante concessione, al fine di consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l’apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili, attraverso procedure semplificate di individuazione del partner privato.
La terza fattispecie, introdotta dall’art. 65, è il partenariato per l’innovazione: nuovo e innovativo strumento di acquisizione di prodotti, servizi o lavori che non trovano riscontro in soluzioni già disponibili sul mercato, e pertanto devono essere realizzati espressamente, a valle di specifiche attività di ricerca e sviluppo. Attraverso una prima selezione dei candidati e una serie di negoziazioni parallele con i soggetti che hanno manifestato il proprio interesse a partecipare alla procedura, le stazioni appaltanti potranno sia manifestare i propri fabbisogni fissando i requisiti minimi e i costi massimi delle soluzioni richieste, senza impegnarsi in un’ardua descrizione a priori delle stesse, sia strutturare la commessa in fasi successive, secondo la sequenza tipica dei progetti di ricerca, fissando obiettivi intermedi che i partecipanti dovranno raggiungere per ottenere il pagamento della remunerazione corrispondente.
La quarta fattispecie di cui tratta specificamente l’art. 190 del Decreto è chiamata “contratto di partenariato sociale”: essa prevede in primo luogo che cittadini singoli o associati, appartenenti ad un preciso ambito locale, possano proporre all’amministrazione competente progetti di pulizia, manutenzione, abbellimento di aree verdi, piazze o strade, la loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, o interventi di decoro urbano, recupero e riuso di aree e beni immobili inutilizzati con finalità di interesse generale, ottenendo in cambio riduzioni o esenzioni di tributi in corrispondenza al tipo di attività svolta. Un’altra possibilità è quella per i cittadini residenti in un comprensorio dove insistono aree riservate al verde pubblico urbano o immobili comunali di origine rurale, riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere, con esclusione degli immobili ad uso scolastico e sportivo, di ricevere l’affidamento in gestione, in cambio della manutenzione delle suddette aree e beni, con diritto di prelazione rispetto ad altri soggetti interessati. Una terza possibilità è che gruppi di cittadini organizzati possano formulare proposte operative di pronta realizzabilità per la realizzazione di opere di interesse pubblico, nel rispetto degli strumenti urbanistici vigenti, indicandone i costi ed i mezzi di finanziamento, senza oneri per l’ente locale. Tali opere saranno da questi acquisite a titolo originario al proprio patrimonio indisponibile.
La quinta e ultima fattispecie è nota in dottrina come “partenariato pubblico-pubblico” e comprende in particolare l’affidamento in-house, che come è noto costituisce deroga rispetto alle norme comunitarie in materia di appalti e concessioni. L’art. 5 precisa meglio i presupposti di tale affidamento, riconfermandone l’esclusione dall’ambito di applicazione del Codice. Ad avviso di chi scrive, a questa forma di partenariato può essere assimilata anche l’esecuzione congiunta di appalti pubblici, accordi quadro o sistemi dinamici di acquisizione fra più stazioni appaltanti, non solo nazionali, ma anche di altri Stati membri, come ipotizzato all’art. 43 del Decreto. Una norma di indubbio sapore avveniristico, e che tuttavia indica nella dimensione transnazionale la prossima sfida per il miglioramento continuo delle amministrazioni aggiudicatrici. Ora si prende in esame la struttura e la disciplina del partenariato per l’innovazione,l’istituto è stato introdotto dall’art. 31 della Direttiva 2014/24/UE la quale dovrà essere recepita negli ordinamenti nazionali entro aprile 2016.
Questa specifica procedura di appalto risponde ad esigenze che non possono essere soddisfatte ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato, ed è in particolare diretta a “sviluppare prodotti, servizi e lavori innovativi” e ad “acquistare successivamente le forniture, i servizi o i lavori che ne risultano”. Mentre quest’ultimo organizza l’attività di ricerca e conoscenza per individuare possibili soluzioni rispetto a problemi complessi attraverso l’eventuale elaborazione, in via sperimentale, di prototipi, il primo ha un ambito di applicazione più definito e si ispira ad un’idea di innovazione maggiormente ancorata ai beni e servizi che hanno una prospettiva più solida in termini di futura commercializzazione.
Inoltre, la procedura riguarda tanto lo sviluppo quanto il successivo acquisto dei prodotti, dei servizi e dei lavori innovativi da parte dell’amministrazione. A questo riguardo l’art. 2, paragrafo 1, lett. 22) della direttiva fornisce una definizione piuttosto ampia di innovazione che viene considerata come “attuazione di un prodotto, servizio o processo nuovo o significativamente migliorato” allo scopo di contribuire ad affrontare le sfide sociali secondo gli obiettivi della strategia Europa 2020.Qualsiasi operatore economico può presentare una domanda di partecipazione in risposta ad un bando in cui l’amministrazione identifica l’esigenza di prodotti, servizi o lavori innovativi che non può essere soddisfatta ricorrendo a quanto è disponibile sul mercato e indica, parimenti, i requisiti minimi che tutti i potenziali concorrenti sono tenuti a assolvere.Il partenariato per l’innovazione può essere instaurato con un solo partner o con più operatori economici che condurranno separatamente le proprie attività di ricerca e sviluppo. In questo caso, le amministrazioni sono tenute a garantire la parità di trattamento tra gli offerenti, a non dare in maniera discriminatoria informazioni che possono avvantaggiare determinati partecipanti rispetto ad altri e a non rivelare informazioni riservate fornite da un concorrente senza il suo consenso. Ricevute le domande di partecipazione e valutate le informazioni presentate, l’amministrazione invita a partecipare gli operatori che può selezionare anche sulla base delle loro particolari qualifiche (art. 65).d.lgs n.50/2016.Il partenariato si struttura in fasi , che rispondono a quelle tipiche del processo di ricerca e innovazione ( ideazione, implementazione e commercializzazione), accompagnate dalla fissazione di obiettivi intermedi e dalla previsione di pagamenti rateizzati per le prestazioni svolte. Le fasi consentono all’amministrazione di valutare le proposte, presentando eventuali istanze per migliorare il contenuto delle offerte. In ogni caso, nel corso della procedura e in base a quanto precedentemente stabilito nei documenti di gara, l’autorità procedente può decidere di risolvere il partenariato per l’innovazione prima della sua conclusione o di ridurre il numero degli offerenti.L’unico criterio di aggiudicazione previsto dovrebbe essere quello del miglior rapporto qualità- prezzo (art. 67) d.lgs n.50/2016 applicando, in particolare, i canoni relativi alle capacità dei candidati nel settore della ricerca e dello sviluppo e nella messa a punto di soluzioni innovative.Infine, anche in questo caso, si specifica che, nei documenti di gara, l’amministrazione aggiudicatrice definisce il regime applicabile ai diritti di proprietà intellettuale.Le criticità dell’istituto di fronte alle competenze, alla complessa articolazione del procedimento, alla latitudine dei poteri amministrativi connessi e all’articolata regolazione dei rapporti contrattuali tra amministrazione e operatori economici. Tuttavia, l’oggetto della procedura e la sua collocazione nell’ambito delle disposizioni armonizzate in materia di contratti pubblici contribuiscono a definire una disciplina più strutturata e all’apparenza maggiormente funzionale alle istanze di innovazione.
In primo luogo, la tipologia di partenariato si riferisce ad una domanda di innovazione più circoscritta legata a beni, servizi o lavori di cui si prevede fin dall’inizio una possibilità più concreta in termini di realizzazione e commercializzazione sul mercato. Ciò semplifica, da un lato, l’iniziativa dell’amministrazione e la sua formalizzazione nei documenti di gara e dall’altro, la posizione delle imprese che saranno in grado di formulare le offerte sulla base di contenuti tecnico-qualitativi in parte già esplicitati nell’atto di indizione della procedura comparativa.
In secondo luogo, la previsione dell’istituto nell’ambito delle nuove disposizioni in materia di appalti pubblici non contribuisce solo a qualificare la forza normativa della previsione, ma consente altresì un’interpretazione sistematica dell’istituto alla luce di ulteriori disposizioni che contribuiscono a chiarirne meglio la portata. Si pensi, per esempio, in tema di “Consultazioni preliminari di mercato” secondo cui, prima di avviare una procedura d’appalto, le amministrazioni procedenti possono consultare il mercato in modo tale da preparare la procedura e informare gli operatori delle iniziative programmate e dei requisiti richiesti. Per questo, le amministrazioni aggiudicatrici possono, inoltre, sollecitare o accettare consulenze da parte di esperti, autorità indipendenti o partecipanti al mercato da utilizzare nella pianificazione e nello svolgimento delle procedure. Esse non devono, in ogni caso, falsare la concorrenza o violare i principi di non discriminazione e di trasparenza.
Il confronto preliminare con i differenti attori del mercato – siano essi imprese, consumatori o utenti – rappresenta un elemento molto utile per definire i contenuti preliminari della procedura di partenariato, così come la motivazione che ne deve accompagnare l’avvio. Stimolare l’innovazione attraverso un dialogo stabile con gli operatori, infatti, appare a maggior ragione essenziale nel caso dei servizi sociali per l’emersione dei nuovi bisogni di inclusione sociale.Infine si può affermare che il partenariato per l’innovazione rappresenta uno strumento molto significativo per l’interazione tra pubbliche amministrazioni e privato in vista dell’organizzazione e gestione dei servizi. In linea generale, si tratta di uno istituto che valorizza una dinamica potenzialmente molto sinergica tra sfera pubblica e sfera privata che intende giungere a risultati condivisi e innovativi.
Giancarlo Zeccherini
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